中国公共管理学自主知识体系构建的知识基础与基本路径

　　作者：于文轩（厦门大学公共事务学院院长）

　　经过四十多年的恢复、重建与扩展，中国公共管理学已形成完整的人才培养体系和庞大的学术共同体。当前，中国公共管理学站在构建自主知识体系新的历史起点，既意义重大，也正当其时。然而，与学科繁荣相伴的是一个其他学科少有的现象：在何谓“公共管理”的学科基本概念上，长期存在着基本含义不清的问题。如果不能从根本上厘清学科基本概念，自主知识体系便可能沦为不断收纳新议题的知识清单：凡是与政府、社会或公共事务有关的研究都可被纳入其中，却难以说明这些知识何以同属一门学科。

　　概念源流与概念模糊的形成

　　公共管理学科在很大程度上是西学东渐的产物。在英文学术界，公共管理（Public Management）和公共行政（Public Administration）是两个区分相对明显的概念；而在中文世界里，很多时候Public Management和Public Administration均被译作“公共管理”。这种概念转译中的混用，造成了对学科定位和发展的不同理解。

　　在英文中，Management主要是指组织资源、协调人员、控制过程并实现目标的手段，关注的重点是资源、绩效、改进；而Administration则是指依据何种权威和规则，组织并执行什么事务，关注的是权威、职责、制度、程序、执行。Administration是比Management更高层级的管理活动。

　　现代公共行政学起源于政治学。威尔逊虽提出政治与行政的区分，但其论证始终置于美国宪制、民主控制与行政能力问题之中，并非要把行政从政治共同体中彻底剥离。第二次世界大战后，沃尔多从政治理论和思想史角度重新审视美国公共行政运动，批判把效率视为唯一价值的行政科学观，强调公共行政理论应包含关于国家、民主和良善社会的政治判断。此后，公共行政学不断在管理、政治和法律三种进路之间调整。例如，罗森布鲁姆指出，美国公共行政不能只依据行政首长中心的管理逻辑来理解，还必须纳入立法代表、政治回应、司法审查、程序正义和个人权利等制度要求。公共行政学的核心是研究公共权力如何获得组织形式、如何执行公共决策、如何受到制度约束并向公众负责。

　　与公共行政相比，Public Management在西方其实有三种不同的用法。第一种，也是最主流的用法，是指公共组织内部的管理，重点关注预算、人事、绩效、战略、组织协调和项目实施。第二种则将它与20世纪80年代以来的新公共管理改革联系起来，强调结果、绩效、竞争、合同和管理者自主权。有学者将公共管理等同于新公共管理，甚至认为其是公共行政的新范式。第三种用法是指西方学界把公共管理建设为专业学科的努力。里恩从艺术、科学与职业的关系讨论公共管理，强调研究、知识与管理实践之间的联系；巴泽利进一步将公共管理界定为一种以设计为导向的专业实践。他把公共组织理解为“机制—意图现象”，将西蒙关于人工系统的研究视为理论先例，并把理解情境、方案设计、论证和情境化呈现视为专业活动。

　　中国公共管理学界对于公共管理与公共行政概念的模糊认识，并非单一原因造成，而是由三重结构性张力塑造。一是知识引进与理论发生史之间的张力。在学科恢复后的知识引进中，不同历史阶段的理论常被并置介绍，容易被理解为前后替代的范式序列，“公共管理”因而可能同时指行政学的新名称、新公共管理改革以及包容政策与治理研究的上位领域。二是学科建制与知识分类之间的张力。在中国现有学科语境中，“公共管理”通常作为覆盖多个专业方向的制度性总称；但在西方理论中，Public Management只是指代公共行政的管理维度或专业实践。若以建制概念直接对应学术史中的理论概念，比较层次就会错位。三是工具扩张与公共性基础之间的张力。绩效、战略和数据技术便于形成操作工具，但其目标与价值边界不能由工具自身决定。缺少政治与行政分析时，公共问题便可能被还原为一般的组织问题，权力和责任则被压缩为资源配置与指标选择。

　　公共管理学的政治学基础与公共行政内核

　　重申公共管理学的政治学基础，就是要强调公共管理的国家与权力维度。这不是要求公共管理研究追随短期政治议题，更不是取消专业研究的相对自主性，而是承认公共管理活动始终嵌入特定政治秩序。政府的组织目标不是企业目标的公共版本，而是由国家性质、权力结构、政治责任和公共价值共同规定的制度性目标。何种事务属于公共事务，谁有权作出决定，行政机关向谁负责，效率与公平如何权衡，这些问题都不能由管理技术自身回答。

　　对中国公共管理学而言，政治学基础至少包括三个方面。其一，以国家理论和政体结构说明公共组织的制度位置，尤其要重点研究党的领导、人民当家作主、依法治国如何在行政过程中实现统一。其二，以权力与责任理论分析中央与地方、部门与属地、决策与执行、国家与社会之间的关系。其三，以公共价值理论说明发展、公平、秩序、安全、参与和效率之间的关系。回到政治学的目的，是为管理问题确定制度前提和价值边界，而不是以政治判断代替经验研究。

　　重申公共管理学的公共行政学内核，就是要重建政治与管理之间的中介层。政治学不能直接替代公共行政学。政治目标需要经过组织结构、行政程序、财政资源、干部体系和基层执行，方能转化为公共服务与治理结果。公共行政学研究的正是这一转化过程。它既向上连接国家制度和政治责任，又向下连接组织管理和政策执行，是政治学与管理学之间不可缺少的中介知识。

　　因此，重申公共行政学内核，不是恢复狭义的机关事务研究，而是重新确立政府行政这一学科内核。中国公共管理学应系统研究中国行政体系的组织原则、权责关系和运行机制，包括党政关系、央地关系、组织编制、干部激励、政策试点、基层执行、跨部门协同和行政法治等。这些问题既不能被简化为宏观政治制度，也不能被简化为一般管理变量。公共行政学的组织和制度分析，对于解释中国政治原则如何转化为实际治理能力而言不可或缺。

　　中国公共管理学自主知识体系的构建路径

　　一要形成中国问题驱动的知识链。自主知识生产的起点不是给既有理论补充“中国案例”，而是以中国经验提出学科问题。研究者需要判断何种现象值得研究、既有概念遗漏了什么，并说明新概念的构成、机制、边界与可比较对象。须从历史材料、田野和组织档案中识别稳定现象，经比较研究提炼机制与边界条件，再形成可检验命题和设计原则。中国学者关于中国政策试点的研究不止于成效描述，还解释了地方试验与中央统筹如何结合、经验何以扩散、在何种条件下试点促进学习或诱发策略性执行，进而把解释转化为试点选择、授权、反馈与退出的设计原则。

　　二要建设案例、数据与实验平台。当前，中国公共管理学非常重视案例研究。案例研究是一项系统工程。案例建设应由经验宣传转向机制分析，同时记录成功、失败和非预期后果，并交代制度背景、组织过程、替代解释和适用条件。案例研究通过跨地区比较、长期追踪以及成败案例配对，可以把中国公共管理实践转化为机制证据。中国公共管理学需要高度重视公共管理实验室建设，连接现实问题、理论解释和方案设计。

　　三要完善知识再生产与国际对话机制。中国公共管理学应重建以政治学、公共行政和中国行政制度为基础，以政策分析与设计实践为进阶的课程结构；MPA教育应把案例判断、方案设计和伦理反思结合起来。期刊与评价机构除重视论文外，还应承认长期案例、数据集、设计工具和可复核政策评估的知识价值，使学术共同体通过证据、批评和实践反馈积累共识。