作者：唐燕（清华大学首都高端智库特聘研究员、建筑学院党委副书记）

　　当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市建设从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段。今年7月，习近平总书记在上海考察时强调，“要全面践行人民城市理念，坚持问需于民、问计于民、问效于民，做深做细做实城市更新各项工作，不断增强居民群众的获得感、幸福感、安全感”。2025年召开的中央城市工作会议从全局和战略高度明确了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标。“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念正在深刻重塑我国城市发展的逻辑，为破解公共品供给、发展动力、制度保障等方面的难题提供了指引。

　　优化公共基础设施配置

　　习近平总书记强调，“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准”。城市能不能正常运转、群众生活是否方便，很大程度上取决于公共设施是否完备、供给是否到位。城市中广泛分布着道路、管网、绿地、学校、医院等公共设施，传统上这些公共品的供给主要依赖政府财政投入，容易造成政府负担过重、总量供给不足、供需结构性错配等问题。随着城市发展转向存量提质增效，公共品供给面临补短板和提品质的双重任务，工作重心正在从解决“有没有”的基础保障，转向追求“好不好”的品质提升。

　　坚持“人民城市人民建”，能推动城市居民从被动的服务接受者转变为主动的建设参与者，改变过去“政府干、群众看”的局面，显著提升公共品供给与需求的匹配度，多方位丰富公共品的供给来源。倡导人民群众广泛参与城市建设，能够依托制度化渠道汇集群众的需求和点子，并将其转化为城市公共设施供给的具体实施举措。当市民关于增设社区食堂、改造菜市场、优化社区道路等建议在城市更新中逐步落地，公共设施供给就不再是政府的“独角戏”，而是市民以主人翁身份深度参与的“合奏曲”。通过与市民一起协商，能够更加准确地把握群众到底缺什么、盼什么、愿意为什么付费，进而把有限的资金用在刀刃上，使公共设施供给和真实需求相契合，真正把民生好事办到群众心坎上。

　　同时，这也为市场力量参与公共服务设施的投资、建设和运营打开了广阔空间。2024年施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确“发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率”“转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作”。经营主体的参与不仅能在资金层面缓解公共财政压力，而且能在运营效率、服务品质和专业能力上为公共品供给注入新活力，推动供给逻辑从政府包揽转向政府做好保障、市场提供灵活响应和专业运作的协同格局。

　　坚持“人民城市为人民”，体现城市建设以人为本的价值导向，通过推进基本公共服务均等化，能够有效矫正单纯依靠市场机制造成的资源配置失衡等问题。今年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，明确全国将新开工改造11.5万个城镇老旧小区，在5000个社区实施完整社区建设改造。完整社区建设要求在居民适宜步行范围内配置完善的基本公共服务设施和便民商业服务设施，让买菜、就医、托幼、养老不用跑远路，使不同收入水平的居民都能享受到均等便捷的基本公共服务。2023年至2025年，全国106个完整社区建设试点累计完成投资103.79亿元，惠及居民108.85万人。这些投资的回报不仅体现在社会福利改善上，也体现在拉动经济增长和促进人力资本积累上。

　　投资于物和投资于人紧密结合

　　“人民城市人民建，人民城市为人民”这一重要理念，对有效扩大内需、促进经济发展亦具有指导意义。

　　“十五五”规划纲要强调，“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。其深层逻辑在于，物的积累与人的发展并非彼此替代，而是相互赋能。从这个意义上看城市建设，城市通过完善公共服务、改善人居环境能更好吸引和留住人才，人才集聚带来的创新效应和消费能力又能进一步提高既有道路、管网、楼宇等物质投入的使用效率，为城市进一步发展积蓄力量。“投资于物”只有真正服务人、成就人，才能实现城市硬件越来越好的同时，促进消费持续增长、人才不断汇聚。当居民对优质养老、托育、教育、医疗、休闲的精细化需求得到更好满足，城市的消费潜力便能更好释放，创新活力就能更好激发。

　　城市更新蕴含巨大的投资和消费潜力，是投资于物和投资于人紧密结合的重要载体。据测算，“十五五”期间全国城市更新市场总容量预计达15万亿元至20万亿元。大量政策研究表明，实施城市更新既能拉动钢铁、建材、工程机械等上游产业的有效投资，又能通过老旧街区、厂区、公共空间改造催生新的消费场景，带动下游装修、家电、家居、休闲娱乐等居民消费，形成“更新投资—产业带动—收入提升—消费增长”的内需释放路径。例如，2019年以来，北京亮马河国际风情水岸项目以河道复兴带动城市更新，将80万平方米滨水空间的75%留给市民休闲使用，带动两岸商业活跃度提升超32%、销售额增长超40%。城市更新之所以可以引发投资与消费的联动效应，根源在于把资金投向了人真正需要、日常使用的空间和场景，住房保障、社区食堂、便民商圈、适老化改造等方面的投入直接回应了居民的实际需求，能够持续创造就业岗位，带动居民消费。

　　可见，高质量城市更新不仅体现为“物”本身的更新，而且体现为以“物”的更新有效满足“人”的需求。投资于物为投资于人提供了空间载体和场景支撑，投资于人为投资于物注入了持续的需求动力和发展动能。二者相互赋能，是城市更新区别于传统基建，进而形成可持续内生增长动力的关键。

　　健全制度保障促进共建共享

　　习近平总书记强调，“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”。人民城市理念的落地离不开制度方面的保障与安排。如何让“人民城市人民建”的参与机制有效运转、让“人民城市为人民”的资源配置机制可持续，成为重要课题。建设人民城市需要统筹发挥政府、社会、市场作用，提升各方参与城市建设的积极性。这意味着城市发展需摆脱过去单纯“看经济总量、比增长速度”的旧思路，将居民获得感、幸福感、安全感置于重要位置。可以说，衡量一座城市建设的质量和效益，最终要看老百姓的日子过得怎么样。

　　“人民城市人民建”，坚持市民是城市建设、城市发展的主体。习近平总书记强调，“要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理”。从推动社区微更新的居民议事会，到城市总体规划制定的民意征集，需及时总结经验，持续强化公众参与等方面的制度建设与保障，使居民不再是城市发展的旁观者，而是全程参与的设计者、建设者和监督者。老旧小区“改不改、改什么、怎么改”，亦需越来越多地由居民投票和集体协商共同决定。相关制度设计的关键是让参与渠道敞得开、信息对得上，使不同收入水平、不同利益诉求的群体都有表达意见和参与决策的通道。

　　“人民城市为人民”，强调资源配置要实现可持续，需以制度建设保障“投入—回报—再投入”的良性循环。特别是城市更新中的民生类项目，如旧房翻新、绿地改造等，往往缺乏直接的经营收入来源，容易导致社会资本参与动力不足，这正是制度设计需要化解的难题，要通过肥瘦搭配、以丰补歉、连片更新、空间挖潜等多元激励机制，为社会资本提供清晰的回报路径。还要充分发挥政府财政的支持与带动作用。2026年国家安排中央预算内投资城市更新专项资金970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等民生工程，安排超长期特别国债1600亿元用于城市地下管网建设改造，两项合计超过2570亿元。地方政府专项债券也为符合条件的城市更新项目提供了支持通道。这些资金不仅是直接投入，而且能够有效发挥引导和增信作用，撬动更大规模的多渠道资金来源，进而构建制度托底、市场参与、良性循环的资源配置格局。