作者：锁利铭（南开大学周恩来政府管理学院教授）

　　党的二十届四中全会及“十五五”规划中关于区域协调发展的主题凸显出两个亮点：“区域联动发展”和“跨区域跨流域大通道基础设施建设”，强调以跨区域跨流域大通道等“硬联通”为基础，推动区域协调发展向更高水平迈进。这一战略导向表明，区域协调发展既要依托政策协调或要素调配，还要通过基础设施网络化驱动，二者深度融合促使区域治理模式由地理邻近、行政隶属等驱动的“近邻模式”向全域联动、多维交互的“近邻与隧道融合模式”升级，实现更大的区域连通性、互动性和规模性。

　　区域联动机理。空间结构、网络范围和运行机制是区域联动治理体系的三大基本要素，跨域基础设施互联互通将深刻影响这三个方面，进而实现从区域内协调到区域间联动的空间调整、范围拓展和机制优化。

　　首先，基础设施互联互通能够打破地理邻接约束并丰富跨域连接方式，进而调整空间结构。传统区域治理理论框架中，基础设施通常被视为被动性的物质载体，服务于“近邻模式”下地理毗邻区域的要素交换。随着高速交通通道、跨区域能源网络和数字基础设施的加速布局，不同区域之间得以通过远距离、点对点直联，逐步形成跨越行政边界的“隧道模式”。原本地理相距较远、行政互不隶属的地区，因重大基础设施的贯通而借道突破边界、广域联动。这种隧道式连接形成了区域合作的多点直联、跨域成网格局。基础设施逐步从被动配套走向主动牵引，不再是服务于既有区域关系的工具，而是成为重塑区域空间秩序、催生新型合作关系的先导力量。

　　其次，基础设施互联互通兼具“架构网络”与“流动网络”双重区域属性，进而拓展网络范围。架构网络是区域空间结构重塑的基础制度保障。围绕铁路、公路、输电线路、数字管道配套的地方间协议、政策协同、协同立法、联席会商等制度安排，构成保障区域网络运行的无形架构，培育了区域要素流动的潜在通道。流动网络是区域要素活力的具象表征。依托各类跨域基础设施形成的远程隧道，人口、投资、交通、技术、数据等要素流动得以超越近邻约束。要素跨域流动的规模、频率与密度，直接决定区域经济一体化高质量发展的潜力。

　　最后，基础设施互联互通能够提升协同合作规则的制度化、有序性，进一步实现区域治理机制优化。通过标准统一、规则对接与平台嵌入，基础设施将不同区域纳入更加稳定的制度运行体系之中，推动治理关系由协同迈向联动。在这一过程中，基础设施不仅是物理通道，更成为制度整合与治理嵌入的重要载体，促进政策协同、资源配置与运行机制的深度耦合。进一步看，基础设施对区域治理关系的影响，还体现在要素流动范式的转变正在催生新的区域治理秩序。随着跨域基础设施的加速布局，区域治理的协调对象从有限毗邻主体扩展为广域主体，治理议题从边界事务延伸至功能耦合，推动形成更加开放、扁平、网络化的区域治理新格局。

　　从联结到联通：政府主导到自发流动的演进与张力。基础设施互联互通的培育联结阶段，以政府主导的重大工程投资为特征，借助顶层规划牵引区域要素流动布局。西电东送、西气东输等跨区域能源配置工程不断深化，形成横跨东西、贯通南北的能源输送格局。从区域架构视角看，高铁网、综合立体交通网与“东数西算”数字枢纽群的协同规划，正在将分散的城市节点整合为功能分工清晰、等级层次合理的网络化体系。

　　基础设施互联互通的深化联通阶段，以市场主导的资源高速联动为特征，借助功能耦合释放区域要素流动的效能。在跨域基础设施物理联结的基础上，要素跨域流动加速，呈现出从“可通达”向“高频次、常态化、低门槛”的跃迁趋势。制度安排与基础设施的功能耦合日益紧密，围绕重大基础设施，跨区域的通行管理、信息互通、标准互认、规则衔接等制度体系逐步健全，大通道建设激发的要素高速流动，正重塑城市间的功能关系。

　　联结阶段以政府主导的重大工程投资为特征，强调“硬联通”的快速推进。然而，“隧道模式”在打破地理壁垒的同时，也绕过了既有的行政区划治理体系。重大基础设施跨越多个行政区域，但沿线地区的规划衔接、标准统一、利益分配仍停留在属地管理框架内，形成“通道贯通、治理割裂”的悖论。物理联结越深入，治理体系脱节的问题就越突出。

　　联通阶段以市场主导为驱动力，要素跨区域流动日益活跃，释放出巨大的经济活力。然而，基础设施互联互通在提升可达性的同时，也强化了核心区域对要素的集聚能力。人才、资本等高端要素更易向中心城市集中，形成“虹吸效应”，而边缘地区在获得通达性的同时，面临要素净流出的风险。这一矛盾在高铁网络中尤为突出，即沿线中小城市虽接入全国网络，却可能因集聚效应而加剧发展差距。自发流动越是活跃，空间失衡的问题就越是加剧。

　　联结阶段的基础设施布局与联通阶段的要素流动网络，主要集中于城市体系内部。前者依托政府投资，后者依托市场力量，共同推动核心城市与周边地区的互动。然而，更大范围的跨区域联动，尤其是东部与中西部、发达地区与欠发达地区之间的深度互动，尚未形成有效机制。无论是政府主导的联结还是市场驱动的联通，在面临区域发展梯度差异时，都难以自发弥合空间鸿沟。

　　软硬协同与制度跃迁。面向“十五五”，跨域基础设施互联互通的核心任务是从“软硬分离”走向“软硬协同”，以制度嵌入与治理协同，构建高效、均衡、韧性的区域协调发展新格局。

　　一是在推进西部陆海新通道、沿黄出海大通道、川藏铁路等工程时，同步谋划跨行政区规划衔接、标准统一与运营协同机制，避免出现通道先行而规则滞后的现实问题。探索跨区域“建管一体化”治理模式，将组织协调、利益分配与应急机制嵌入项目全生命周期，形成覆盖规划、建设、运营全过程的协同治理框架。同时，依托全国统一大市场建设，完善要素市场准入与利益补偿机制，从制度层面降低协同成本，破解“搭便车”困境。

　　二是以“硬联通”助推“软协同”制度设计，夯实联动发展的空间载体。一方面，持续推进综合交通与能源大通道建设，完善西电东送、西气东输等跨区域资源配置体系，强化中西部及边疆地区基础设施供给能力，弥补通达性短板；另一方面，以“东数西算”工程为牵引，推动数字基础设施跨区域合理布局，在强化东部枢纽功能的同时带动中西部地区产业发展与要素集聚。释放交通、能源与信息等多重区域网络叠加效应，形成多层级、复合型基础设施体系，为规则对接、政策协同与要素流动提供稳定载体。

　　三是依托高铁通道与数字基础设施网络，构建跨区域人才走廊与创新网络，在沿线布局研发机构与科创平台，促进人才与技术要素双向流动；推行“人才一卡通”、资格互认与公共服务共享机制，降低制度性流动成本。推进数据要素跨区域流通规则建设，完善算力节点间协同调度机制，提升数字基础设施综合效能。在此基础上，强化关键基础设施安全韧性，构建“平急两用”的区域协同体系，推动区域发展由通道联结迈向机制联通，实现制度联动与基础设施建设的良性循环。

　　（本文系国家社科基金重大项目“中国式现代化进程中的区域协调发展路径优化研究”（23&ZD035）阶段性成果）