作者：焦洪昌（中国政法大学教授，国务院参事）

　　今年的政府工作报告提出，“坚决防止违规异地执法和趋利性执法”。违规异地执法是指违反法定管辖原则与职权范围，突破行政管辖区域开展的越位执法行为。趋利性执法是指执法人员偏离执法为民宗旨，将执法行为作为牟取个人、部门或地方利益的手段而开展的执法活动。违规异地执法和趋利性执法是行政执法权力异化的典型表现，其本质是对法治原则的背离。这类行为不仅易导致执法失序，也不利于提升行政执法质量、推进严格规范公正文明执法。防止违规异地执法和趋利性执法，必须通过法治手段为行政权力设定明确规范、划定清晰边界，构建权力运行的制度堤坝，确保执法权在法治轨道上规范有序运行。

　　违规异地执法和趋利性执法导致执法失序

　　对于法治政府建设而言，违规异地执法和趋利性执法违反了依法行政的内在要求，打破了执法标准的统一性，对法律法规实施公平性与可预期性产生负面影响。对于经营主体而言，违规异地执法和趋利性执法对民营企业的正常经营活动与企业家的人身财产安全构成了干扰或侵犯，增加了经营成本的同时亦损害了投资的活力与信心，削弱了经营主体对行政执法的信赖度。对于全国统一大市场的形成而言，这类行为所带来的执法失序现象制约了地区间资源的合理配置与经济的协同发展，阻碍了市场公平竞争，助长了地方保护主义势力，不利于打造良好的营商环境。

　　违规异地执法和趋利性执法的背后映射出的是制度的疏漏、利益的驱动、监督的缺位和理念的偏差。从制度层面上看，是执法权力配置与管辖标准不明晰。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百零七条规定了地方各级人民政府的职责范围与管理权限，明确了行政工作的管辖范围仅限“本行政区域内”。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十二条确立“违法行为发生地”为行政处罚的管辖原则，第二十五条第一款规定“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖”。随着区域间经济联系的增强，仅凭借“违法行为发生地”作为行政执法的判断标准，难免因范围宽泛引发执法部门争夺管辖权，为违规异地管辖的滋生提供了空间。从利益驱动上看，执法部门经费保障不足与罚没收入变相回流，进一步导致趋利性执法的发生。一方面，行政机关尤其是基层执法部门的执法经费存在缺口。另一方面，部分地区通过下达罚没指标等隐性渠道变相回流至执法机关，将罚没收入与人员福利、办公经费、财政预算等挂钩。这在事实上使得执法行为极易陷入“执法养人”“执法创收”的怪圈。从权力制约与监督上看，当前执法监督体系存在短板。一方面，行政执法的内部监督偏重于案卷评查与复议、问责等事后方式，难以及时对执法过程中的偏差予以纠正，行政执法协调监督尚不完备。另一方面，外部监督疲软未能形成监督合力，异地执法与趋利性执法是人大监督、司法监督、舆论监督等外部监督的盲区。从执法理念上看，部分执法人员法治观念薄弱，将法律视为管理的工具而非服务的底线，“权力本位”思想作祟引发扩张性执法问题，与法治政府建设要求的核心价值严重背离。

　　违规异地执法和趋利性执法背离法治原则

　　习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。稳定、公平、透明的执法行为能够消解民营企业和企业家的政策焦虑、稳定投资信心，进而激发经营的活力。然而，违规异地执法和趋利性执法在3个维度上背离了法治原则。

　　比例原则的调适性不足，表现为执法目标与手段的失衡。比例原则要求执法目的与执法手段之间满足适当性、必要性、均衡性。以“远洋捕捞”为代表的违规异地执法和趋利性执法活动往往超出必要的限度、突破了行政管辖的边界，执法权演变成为达到逐利的目标而不择手段的工具。尤其是在涉企执法行动中，常常出现就高不就低、违规顶格处罚的裁量倾向，使行政执法落入“高投入低效能”的治理悖论，背离了“最小损害实现最佳效果”的比例原则内核。

　　依法行政的制度性消解，源于执法行为的不可预期性。依法行政的原则要求行政执法必须在法律法规授权的范围内活动，执法行为应当展现出对法的安定性的维护。然而在制度运行层面，行政执法裁量权的膨胀与地方政策的非正式干预，使得行政执法呈现出显著的“运动式执法”特征，迫使企业无法预测涉企执法行为的制度边界和尺度。这种不可预期性不仅削弱了法律法规的指引功能，更催生了经营主体对执法公正性与透明度的怀疑。

　　程序正义的合法性危机，表现为执法行为的程序空转。正当程序原则要求行政执法必须严格遵守法定程序，符合公开、公平、透明的要求。违规异地执法常常伴随着管辖扩张、程序跳跃等行为，有些执法机关未能履行跨区域执法协作沟通，即采取针对人身或财产的强制措施。趋利性执法为增加罚没收入存在简化流程、恣意裁量等问题，这类行为带来的程序空转与人权保障、合法权益保护需要不符。

　　完善制度规制违规异地执法和趋利性执法行为

　　为了打造优质的营商环境，依法有效平等保护企业和企业家合法权益，国家各部门已经着手规制违规异地执法和趋利性执法行为。公安机关先后出台异地办案协作“六个严禁”、禁止逐利执法“七项规定”等制度，最高检开展“检察护企”专项行动，国家发展改革委印发《全国统一大市场建设指引（试行）》，其中规定“不得违法开展异地执法或实行异地管辖，依法防止和纠正逐利性执法司法活动”。为了有效应对违规异地执法和趋利性执法的治理困境，需要从权力配置运行、执法理念更新、行政执法监督3个维度形成治理闭环。

　　明确执法管辖边界，完善权力配置运行。治理的关键在治权。尽管《宪法》第一百零七条明确规定地方各级人民政府的职权范围，但是违规异地执法和趋利性执法的根源仍在于执法管辖的边界模糊与权力滥用，可以采取以下措施予以廓清：首先，推动行政执法权限的细化，对《行政处罚法》第二十二条、第二十五条所确立的管辖标准进行解释，尝试根据不同企业的经营范围和事项细分管辖权限。其次，执法权限清单化，以负面清单的形式明确禁止跨区域执法的事项范围。最后，建立健全行政执法异地协作机制，完善执法审批与平台备案、及时沟通执法活动的依据和措施。

　　优化行政执法理念，斩断违规逐利链条。更新执法理念，实现从“权力本位”到“权利本位”的观念转变，增强执法活动的灵活性与人性化，加快向服务型执法的转变。同时，严格执行财政收支两条线。一方面，实现对执法部门经费保障的全覆盖。另一方面，严格落实罚没收入全额上交统一管理，将执法质量作为执法部门考核的重要指标，从根源处斩断部门利益与罚没收入之间可能存在的关联。

　　健全执法协调监督，数字赋能程序规范。党的二十届三中全会强调，“防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷”。首先，制定行政执法相关的监督条例，从权力监督的维度遏制违规异地执法和趋利性执法的发生。其次，开展涉企行政执法专项监督，以对企业和企业家最低影响为目标创新执法方式，构建影响评估制度，及时研判可能发生的不当执法行为，将行政执法监督常态化。最后，数字赋能行政执法监督活动，通过构建全流程执法监督平台引入对不当或违规执法行为全过程的自动预警机制，强化过程控制。建立行政执法全国统一平台，严格落实异地执法的平台程序审批，增强对违规异地执法和趋利性执法的事前预防。

　　违规异地执法和趋利性执法的乱象不仅损害民营企业的切身利益，更会消减执法的公信力和权威性。为营造稳定、公平、透明、可预期的法治环境，执法机关不仅应当做好市场秩序的“守夜人”，更要发挥好民营企业发展的“服务者”身份。尽管一系列防止违规异地执法和趋利性执法的规定举措已初见成效，但根除执法失序的积弊仍需久久为功，既要通过制度创新扎紧权力笼子、斩断执法逐利链条，也要借助技术手段提升执法活动的透明度，将法治理念贯穿执法活动的始终。