作者：燕继荣（北京大学政府管理学院院长、教授）

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，是进入新时代以来中国国家治理改革的核心主题。总体来看，十年来，中国国家治理取得了明显改善，国家治理体系和能力得到了系统化的再造，但仍需要继续改革和不断调适。

　　改革动力：从发展导向到治理驱动

　　晚近以来，贫困被认为是中国最大的治理难题。因此，发展经济、摆脱贫困是中国政府的长期任务。以经济发展为导向的分权化改革是改革开放30多年来中国改革的一条主线。这种发展导向的改革极大地释放了地方、市场、社会等多元主体和要素的活力，激发了社会的创造力和潜能，成为中国现代化发展取得巨大成就的重要原因。

　　如果说2012年党的十八大以前的主要改革任务和标准是发展经济，实现经济赶超，建设小康社会，那么，2013年党的十八届三中全会制定了全面深化改革的任务，明确改革的目标就是推进国家治理体系和治理能力现代化。这意味着中国的改革事业进入新阶段，即发展导向的改革转向了治理驱动的改革。

　　2013年以后，中国推行以“国家治理”为核心的改革，体现了如下特点：第一，以国家整体绩效为立场，关注国家总体竞争力和国家治理的有效性；第二，以现实问题为导向，把法治化、制度化视为改革的中心内容，更加强调国家的自主性、统一性和权威性建设；第三，以现代文明价值理念和规则为标准，改造国家治理体系，贯彻公平正义、民主协商原则，推进依法治国。从实际情况来看，在“治理”主题之下，“从严治党”“依法治国”“法治政府”“社会治理”，以及“环境治理”“腐败治理”“平台治理”等专项治理的概念得到彰显，社会自治、政府管制、协同治理等原则在具体的改革举措中得到应用，过去追求经济发展之下的放任主义式的治理缺位情况得到矫正，建章立制，规范行为——让官员和民众对“什么事情可为，什么事情不可为”有清晰的认知——成为改革的主要任务。

　　如果说发展导向的改革以利益驱动为主，主要关注经济、科技等硬实力层面，那么，治理驱动的改革则以规则驱动为主，聚焦于制度软实力层面。在此意义上，治理驱动的改革应属于制度现代化的范畴。从发展导向的改革转向治理导向的改革既丰富了新时代中国现代化的内涵，也提升了中国现代化的品质。

　　改革焦点：从机构职能调整到治理体系和能力再造

　　从1978年改革开放至2013年党的十八届三中全会的30多年间，中国先后进行了7次政府改革。这一时段的政府改革主要是为了构建与市场经济相适应的政府管理体制，聚焦于改变计划经济体制时期建立的政府机构和转变政府职能。

　　从2013年党的十八届三中全会以后，中国改革的聚焦点转向国家治理体系和治理能力现代化。一般认为，改革开放前的中国政府更多地扮演全能主义“家长”角色，其管理具有管制主义、命令主义、包办主义的特征。在计划经济时期，这种模式发挥了一定的积极作用，但与社会主义市场经济的内在要求不符，存在诸多弊端。因此，要转变政府行为模式，由过去的“政府办社会”“重审批轻服务”转变为提供法治秩序、公共管理、公共服务和社会保障等，推进政府职能不断转型。这些改革包括：第一，健全宏观调控体系，强化政府宏观调控能力；第二，削减行政审批，简政放权，激发社会和市场活力；第三，明确央地政府分工，强化公共管理与服务；第四，优化政府结构，确保权责一致；第五，完善官员考评机制，纠正政绩偏向；第六，推动事业单位分类改革，加大政府购买服务力度；第七，统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。其中，削减行政审批事项，做好事中事后监管与优化政务服务成为当时政府改革的主要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了15个领域336项具体改革举措，希望通过政治体制、经济体制、社会体制、财税体制、行政体制、行政执法体制、医药卫生体制、文化体制、司法体制、科技体制、生态文明体制改革，实现国家治理体系和治理能力的全面提升。

　　改革思路：从分布式改革到系统化设计

　　“摸着石头过河”是对中国改革的形象化比喻，这一比喻比较准确地揭示了中国改革在探索中前进的基本事实。回顾改革历史可以看出，2012年党的十八大以前的改革具有明显的“回应型”特点，在思路上呈现出分布式改革的特征。这些改革虽然取得了不少成效，但由于旧的治理体系长期运行，中国公共部门权力运行碎片化问题较为突出，通常造成公共权力缺位、越位的现象并存。以往“摸着石头过河”的试验性改革策略，为地方主义、行业主义、部门主义等分解国家利益提供了机会。种种案例表明，国家利益部门化、地方化，与国家权力运行和治理体系的碎片化有密切关系。因此，站在国家治理现代化的立场上看，如何打造一套协调一致的权力运行体系，就成为国家治理改革的重要议题。

　　面对这些积弊，进入新时代以来，中国开始全面深化改革，改革也由分布式转向系统化、局部性转向整体性、分散化转向协同化。正如习近平总书记所指出的，“全面深化改革，全面者，就是要统筹推进各领域改革，就需要有管总的目标，也要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。正所谓‘立治有体，施治有序’”。

　　2013年，党的十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再一次确认，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。回顾这十年改革可见，旨在实现国家治理现代化的改革具有显著的特征：第一，强调顶层设计和整体谋划，将经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革视为一个有机的系统，力求增强改革的系统性、整体性、协同性，形成各领域改革相互促进、良性互动的局面；第二，破解权力运行的“梗阻”现象，努力攻克体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，克服部门利益掣肘；第三，立足全局和整体，强调自上而下顶层设计，尽力避免“分散化”和“碎片化”。

　　实现路径：从“部门化”行动到党的集中统一领导

　　改革开放开始的30多年，中国主要采取“实验试点-逐渐推广”的政策模式，与此相关，政府改革也大体采行“部门化”行动推进路径。大部分改革仅局限于政府领域，较少涉及党的部门，因此，也就没有从超然于政府的层面来统筹改革。这种“部门化”行动的改革路径面临越来越多的难题，主要表现是部门主义、地方主义问题难以突破，破坏了政策的整体性、系统性和连续性，容易出现政策扭曲、政令阻隔、改革举措难以落实的现象，影响改革政策的治理效能。这种状况的结果是，治理过程难以有效协同和凝聚合力，“和尚吃水”“九龙治水”所体现的“治理空白”和“治理过度”的现象并存。

　　产生这些问题的症结在于“部门化”行动的改革缺少权威的顶层设计和有效的协调机制。2013年以来，中国在改革路径上试图打破“部门化”行动改革的困局，强调改革方案的顶层设计和统筹规划，强调党中央集中统一的领导原则，试图通过自上而下的“党的领导”“党政协同”“党建引领”为核心的系统化改革，化解单纯的政府机构改革、“部门化”行动改革、基层社会管理改革所存在的党政职责既交叉又脱节、改革动力不足、权力运行碎片化和“条块分割”的部门主义、地方主义等问题，提高改革绩效。

　　总体来看，2012年以后，中国政府改革“就是通过‘党的全面领导’，主要是借助执政党在国家层面、地方层面和具体业务层面的政治和组织领导机制，如专门性的‘工作组’、临时性‘工作小组’、常规性的‘党组’制度等，保证中共中央最高决策的统一实施，以解决行政体系条块管理的协调性问题”。比如，成立的中央全面深化改革领导小组（2018年改为中央全面深化改革委员会），负责顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实；设立新的党中央决策议事协调机构，组建新的党中央职能部门和办事机构，在重要领域设立新的党中央派出机关，目的就是加强党中央对重大工作的集中统一领导。另外，一些党的职能部门开始分管职能相近的政府部门工作，如中组部统一管理人事和党建工作，中宣部统一管理新闻出版和电影等精神文化产品的出品工作，统战部统一管理民族工作和侨务工作等统战工作，一部分原来由政府部门和党的部门交叉管理的内容划归为党的部门管理，不再保留单设的相关政府部门，实现党的全面领导。

　　改革开放以来，中国从意识形态导向的政策，转向了发展导向的政策，再向治理导向的政策转变。顺应现代化阶段的演进升级，中国实现了从发展型改革向治理型改革的转型。今后，谋求高质量发展，实现可治理发展，应是国家治理改革关注的重点。